Kuka kerää hankintalain hyödyt?

Uusi hankintalaki voi tuoda vakautta JHL:n jäsenten työsuhteisiin. Mutta se voi myös aikaansaada tehottomia ja työläitä palveluketjuja sekä vahvistaa ulkomaisten suuryritysten otetta julkisista palveluista.

Meneillään olevan hankintalain uudistuksen vaikutukset ovat epävarmoja, sillä useat merkittävimmistä lainmuutoksen kohdista ovat enemmän mahdollistavia kuin suoraan tilaajia velvoittavia. Näin arvioi Suomen hallitus itsekin lakiesityksen perusteluissaan.

Samansuuntaisesti arvioi myös JHL:n erityisasiantuntija Minna Salminen. Hänen mukaansa uudesta laista voi olla sekä hyötyä että haittaa JHL:n jäsenten työsuhteisiin.

– Toisaalta byrokratia kevenee, mutta kuntien omia hankintasääntöjä on edelleen noudatettava. Työntekijöiden osallistumismahdollisuudet säilyvät tätä kautta, mutta isossa kuvassa julkisuus ja avoimuus hankintojen osalta näyttäisivät valitettavasti kapenevan, Salminen arvioi.

Hankintalaki, eli laki julkisista hankinnoista, määrää missä tapauksissa ja miten julkisyhteisön on kilpailutettava jokin suurihintainen hankintansa. Lain tarkoituksena on huolehtia, että kilpailu on tasapuolista ja kilpailutukset tuottavat mahdollisimman laadukkaita julkisia palveluja. Tätä lakia ollaan nyt osin uudistamassa.

Kynnysarvojen nostoon ovat olleet tyytyväisiä sekä yrittäjät että JHL.

Uudessa hankintalaissa pienten ja keskisuurten yritysten pääsyä julkisten palvelujen markkinoille helpotetaan useilla tavoilla. Ensinnäkin kilpailutukseen osallistuvan yritysten byrokraattisia velvollisuuksia kevennetään.

Lisäksi julkisten hankintojen nykyisiä kansallisia kynnysarvoja nostetaan merkittävästi. Kynnysarvoa eli euromääräisiä alarajoja pienempiä julkisia hankintoja ei tarvitse lainkaan kilpailuttaa. Nyt esimerkiksi tavara- ja palveluhankintojen kynnysarvo nousee 30 000 eurosta 60 000 euroon sekä sosiaali- ja terveyspalvelujen kynnysarvo 100 000 eurosta 400 000 euroon.

Kynnysarvojen nostoon ovat olleet tyytyväisiä sekä yrittäjät että JHL.

– Meidän näkökulmastamme kynnysarvojen nostaminen on lähtökohtaisesti hyvä asia, mutta siihen liittyy myös haasteita. Työsuhteiden pysyvyyteen vaikuttavat kuntapäättäjien ja virkamiesten tekemät päätökset jatkossakin. Kilpailun työstä ja työsuhteen ehdoista ei pitäisi mennä laadukkaiden julkisten palvelujen edelle, Salminen sanoo.

Salmisen mukaan uusi laki saattaa tuoda lisää vakautta julkisten palvelujen työntekijöiden työsuhteisiin, kun kuntien tarvitsee järjestää kilpailutus aiempaa harvemmin. Lisäksi hän arvelee, että muutokset auttavat nimenomaan paikallisia pk-yrityksiä tilanteessa, jossa suuret kansainväliset yritykset pystyisivät muuten kiilaamaan edelle.

Samaa tavoitellaan uudessa laissa myös sillä, että laki velvoittaa julkisyhteisöjä jakamaan isoja kilpailutuksiaan mahdollisuuksien mukaan pienempiin osiin. Tässä on Salmisen mielestä myös riskejä. Salmisen mukaan muutoksesta voi seurata peruspalveluiden sisälle monimutkaisia ja työmäärään nähden tehottomia palveluketjuja.

– Työnantajan iso tai pieni koko ei sinällään tee siitä automaattisesti muita vaihtoehtoja parempaa, Salminen huomauttaa.

– Mutta jos aiemmin yhden yhtiön alla tehdyt työt jaetaan äkkiä useiden eri yritysten kesken, työpaikan arki voi vaikeutua. Ja jos samalla työpaikalla sovelletaan samanaikaisesti useita eri työehtosopimuksia ja palkkatasoja, pidemmän päälle niitä pyrittäneen kuitenkin harmonisoimaan. Tämä käytännössä tarkoittaa useimmiten palkkatason heikennystä eikä paranemista.

Laki uusi, tavoitteet EU:lta

Suomen hallitus antoi eduskunnalle esityksen uudeksi hankintalaiksi juuri ennen juhannusta. Sen käsittelyyn palataan syksyllä. Tavoitteena on saada uusi laki voimaan vielä vuoden 2016 puolella.

EU haluaa vahvistaa ympäristö- ja sosiaalisia näkökohtia  julkisten palvelujen kilpailutuksessa.

Lainuudistuksen tavoitteet tulevat pääasiassa suoraan vuonna 2014 säädetystä EU:n hankintadirektiivistä (2014/24/EU). Juuri direktiivistä ovat lähtöisin pk-yritysten kilpailumahdollisuuksien tukeminen jakamalla kilpailutukset pienempiin osiin sekä vähentämällä kilpailutukseen osallistumiseen liittyvää paperisotaa. EU:n kiinnostus pk-yritysten kilpailumahdollisuuksiin johtuu siitä, että se uskoo pk-sektorin yritysten olevan keskeisessä roolissa uusien työpaikkojen, innovaatioiden ja kasvun synnyttämisessä.

Lisäksi direktiivillä halutaan vahvistaa ympäristö- ja sosiaalisten näkökohtien vahvempaa huomioimista julkisten palvelujen kilpailutuksessa. Tästä johtuvat Suomen lainmuutokset eivät ole suuria. Jo aiemmin kilpailutuksessa on voitu pelkän hinnan ohella painottaa myös ympäristöön liittyviä ja eettisiä kysymyksiä, mutta uusi laki lähinnä avaa näitä vaihtoehtoja aiempaa runsaammin näkyville.

Konkreettisin valintaperusteisiin liittyvä muutos on, että jos tilaaja haluaa valita kilpailutuksen voittajan vain tämän jättämän tarjouksen edullisuuden vuoksi, tilaajan pitää erikseen perustella, miksi muut valintaperusteet eivät olleet tässä oleellisempia.

Kuntien omistamien yhtiöiden tilanne heikkenee

Lainmuutoksen eniten keskustelua herättänyt kohta liittyy siihen, millä ehdoin kunnan kokonaan omistama osakeyhtiö, joka on perustettu huolehtimaan vain kunnan omista palveluista, saa myydä palvelujaan myös kilpailluilla markkinoilla.

Nykyisin rajana on ollut, että tällainen julkisen toimijan in house eli sidosyksikkö saa myydä palvelujaan muille kuin omistajilleen enintään 10 prosentin edestä liikevaihdostaan. Rajoituksen vastapainona kunta on kuitenkin voinut itse ostaa palveluja omalta yhtiöltään ilman kilpailutusta.

Salmisen mukaan Sipilän hallitus on halunnut poistaa kunnalliset yhtiöt kilpailluilta markkinoilta kokonaan.

EU-direktiivi sallii sidosyksikölle tällaisen ulkoisen myynnin määräksi enintään 20 prosenttia liikevaihdosta. Hallituksen esityksessä raja kuitenkin lasketaan nykyisestä 5 prosenttiin ja enintään 500 000 euroon.

Minna Salmisen mukaan tällä lainmuutoksella Sipilän hallitus on halunnut poistaa kunnalliset yhtiöt kilpailluilta markkinoilta kokonaan.

– Käytännössä rajat ovat niin alhaiset, että kunnalliset yhtiöt eivät pysty toimimaan markkinoilla lainkaan, Salminen sanoo.

Lakiesityksen perusteluissa tulkitaan, että suurelta osin ilman kilpailutusta toimeksiantojaan saavan yhtiön osallistuminen kilpailluille markkinoille vääristää kilpailua.

JHL on kannanotossaan vastustanut tiukennusta ja tätä lain perustelujen kohtaa. JHL:n mielestä hankintalainsäädännön ensisijaisena tavoitteena tulee olla julkisten palvelujen laadun, saatavuuden ja mahdollisimman järkevän tuotantorakenteen turvaaminen.

– Miksi arvioidaan, että Suomessa riski kilpailun vääristymisestä olisi sidosyksiköiden ulkoisen myynnin takia jotenkin suurempi kuin EU:ssa yleensä? — Kunnan tai kuntien omistamien yhtiöiden toiminnan tuottavuuden kannalta on puolestaan usein järkevää, että yhtiö voi myydä jonkun osan palveluistaan esimerkiksi muille lähikunnille, JHL:n vuoden 2015 kesäkuussa jättämässä kannanotossa sanotaan.

Muutos laskee kunnallisten yhtiöiden kannattavuutta. Minna Salmisen mukaan tästä voi seurata, että osa kunnista haluaa luopua omista yhtiöistään ja päättää siirtää niiden kautta tarjoamansa palvelut kokonaan yksityisille toimijoille. Vaikka henkilöstö siirtyisikin kokonaan liikkeenluovutuksen periaatteella uudelle omistajalle, pidemmän päälle siitä voi seurata epävarmempia työsuhteita ja palkkatason laskua.

Jo nyt hankintalaki edellyttää, että jos hankinta kilpailutetaan, sen on tuolloin oltava avoin suomalaisten yritysten lisäksi myös muille EU-alueen yrityksille. Jos hankinnan arvo nousee tarpeeksi suureksi, kilpailutuksesta on myös tiedotettava EU:n laajuisesti. Uudessa laissa EU-kynnysarvot ovat 134 000 valtion keskushallinnon hankintojen osalta ja 207 000 euroa muiden osalta.

– Hankintalain uudistuksessa tehty kilpailutusvelvoitteen lisääminen luultavasti helpottaa entisestään ulkomaisten suuryritysten pääsyä markkinoille, Minna Salminen arvelee.