Kesään 1917 tultaessa Suomen elintarviketilanne alkoi näyttää hyvin heikolta. Elintarpeita oli jo vähitellen alettu säännöstellä. Kesäkuussa voimaan saatiin elintarvikelaki, joka toi leipäkortit yleisesti käyttöön.
Elintarvikelain säätämistä alettiin suunnitella senaatissa keväällä 1917, kun tiedossa oli, että Venäjältä oli saapunut kuluneen vuoden aikana vain vajaa puolet tilatuista elintarvikkeista ja tuonti oli ollut käytännössä pysähdyksissä helmikuun vallankumouksen jälkeen. Ennen uutta kasvukautta maan viljavarojen arvioitiin riittävän vain kesäkuuhun. Senaatissa lakia ryhtyi valmistelemaan raha-asioista vastaava senaattori Väinö Tanner, joka pyysi apuun W.A. Lavoniuksen. Tannerilla oli ollut merkittävä rooli kulutusosuustoiminnassa ja Lavonius oli tuolloin kuntainvälisen elintarvikelautakunnan puheenjohtajana.
Elintarvikelain nojalla maan leipäviljavarat tultiin kauravarastoja lukuun ottamatta takavarikoimaan valtion haltuun. Samalla perhekunnat jaettiin kuluttajiin ja tuottajiin. Tuottajille eli maanviljelijäväestölle luvattiin jättää omaan käyttöön riittävä määrä elämiseen, mutta muut joutuivat toivomaan, että elintarvikkeita riittäisi vielä heillekin korttiannoksen lupaama määrä.
Lakia suunniteltaessa merkittävää oli se, että elintarvikekysymystä ei nähty pelkästään kuluttajien tai tuottajien ongelmana, vaan molempia tarvittiin tilanteen ratkaisemiseksi. Siksi kuluttajien ja tuottajien ääni oli saatava kuuluville kaikilla hallinnon portailla. Myös paikallisissa elintarvikelautakunnissa piti olla kuntien elinkeinorakennetta vastaava edustus eri yhteiskuntapiireistä ja yleensä hyvin miesvaltaisiin lautakuntiin piti nimittää myös naisia.
Suomen Valtion leipäkortti vuodelta 1917. Leipäkortin yhteydessä oli tarkat ohjeet kortin lippujen käytöstä
Kortit käyttöön
Elintarvikelaki astui voimaan 17.6.1917. Esimerkiksi Tampereella oli ollut keväästä alkaen käytössä omat kunnalliset leipäkortit, jotka oli tarkoitettu vähävaraisille kuntalaisille. Nyt leipäkortin saivat käytännössä kaikki kulutuskeskuksissa eli kaupungeissa ja maaseudun taajamissa asuvat. Kortilla saatavan viikkoannoksen määrä vaihteli kortin omistajan ammattinimikkeen mukaan. Henkisen ja kevyen ruumiillisen työn tekijä sai ostaa noin kilon, raskasta ruumiillista työtä tekevä sai reilun puolitoista kiloa ja raskasta työtä ulkoilmassa tekevä sai hieman yli kaksi kiloa leipää viikossa. Halutessaan leipäkortin saattoi vaihtaa myös jauhokortiksi.
Korttiannosten määrää jouduttiin pulan kiristyessä myöhemmin tarkistamaan alaspäin ja ehtoja suuremman annoksen saamiseksi kiristämään. Jos korttitaloudella oli omia viljavarastoja, ne lunastettiin yhteiseen kulutukseen voimassa olevin rajahinnoin. Maaseudulla tuottajille jätettiin varastoon vuoden kulutusta vastaava määrä viljaa ja loput oli myytävä valtiolle. Tosin valvonta jäi paikallisille elintarvikelautakunnille, jotka koostuivat maaseudulla viljelijöistä, joten kaupunkilaisnäkökulmasta ”pukki oli kaalimaan vartijana”.
Elintarvikekaupan ongelmia
Koska tuleva oman maan sato ei tulisi riittämään kuin korkeintaan seuraavan vuoden kevätkauteen asti, teki senaatti merkittäviä viljakauppoja sekä Venäjän että Yhdysvaltojen kanssa. Viljan saaminen maahan oli kuitenkin hidasta ja ongelmallista. Viljantuonti Venäjältä pysähtyi kesäkuussa kokonaan. Arveltiin, että väliaikainen hallitus pyrki käyttämään vilja-asetta Suomen itsenäistymishaaveita vastaan. Merkkejä venäläissotilaiden kurin heikkenemisestä oli näkyvissä. Vielä isompi ongelma oli se, että maahan sijoitetut Venäjän armeijan yksiköt kuluttivat merkittävästi elintarpeita. Varsinkin maitoa, voita ja juustoa vietiin edelleen myös Pietarin markkinoille, vaikka niistä oli paheneva pula kotimaassa. Moni toivoi, että rajat olisivat kiinni, mutta Pietarin ostokyky houkutti. Useissa kaupungeissa ryhdyttiin toimiin, joiden tarkoitus oli edistää kuluttajien omaa kasvitarha- ja perunanviljelyä joutomailla ja puistoissa.
Toive tuontielintarvikkeista ja elintarvikelaki näyttivät ainakin hetkellisesti ratkaisevan pahimman elintarvikekriisin, joten yleinen mielenkiinto kiinnittyi eduskuntaan, jossa käsittelyyn oli tulossa kahdeksan tunnin työaikalaki, kunnallislain uudistus ja lopulta myös kysymys siitä, kenellä viime kädessä oli Suomessa korkein valta. Miten venäläiset tulisivat siihen suhtautumaan?